Antidiskriminierungsstelle des Bundes

Rede von Christine Lüders beim Bundestagsausschuss für Familie, Frauen, Senioren und Jugend zum Ersten und Zweiten Gemeinsamen Bericht an den Deutschen Bundestag

Anfang 24.09.2014

Sehr geehrter Herr Vorsitzender Lehrieder!
Sehr geehrte Damen und Herren Abgeordnete!

Ich freue mich, Ihnen heute unsere Arbeit vorstellen zu können. Es geht um einen wichtigen Bereich aus der Arbeit der Antidiskriminierungsstelle: Unsere Berichte an den Deutschen Bundestag.

Wie Sie wissen, sieht das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz vor, dass die Antidiskriminierungsstelle dem Deutschen Bundestag alle vier Jahre einen Bericht über Benachteiligungen vorlegt, und zwar gemeinsam mit den in ihrem Zuständigkeitsbereich betroffenen Beauftragten der Bundesregierung und des Bundestags. Das sind neben der Integrations- und der Behindertenbeauftragten auch der Wehr- und der Aussiedlerbeauftragte, mit denen wir eng und gut zusammenarbeiten.

Zwei Berichte sind bisher erschienen, der dritte ist mitten in der Planungsphase. Jeder davon befasst sich damit, in welchen Lebensbereichen und wie Menschen Diskriminierung erleben. Die Themen entstanden durch Gespräche mit Expertinnen und Experten, aufgrund von Impulsen aus dem Beirat, von den zuständigen Beauftragen und der Zivilgesellschaft sowie aus der Notwendigkeit heraus, Forschungslücken zu schließen.

Im Ersten Bericht haben wir uns mit dem Thema Mehrfachdiskriminierung befasst. Dabei geht es darum zu verstehen, wie Menschen in unserer vielfältigen Gesellschaft Diskriminierungen in der Realität erleben. Ein wichtiger Ansatz in der Antidiskriminierungspolitik, der bis dahin in Deutschland nie ganz klar definiert und umgesetzt wurde. Im Zweiten Bericht, den wir Ende des vergangenen Jahres veröffentlicht haben, ging es darum, wo Diskriminierung in den grundlegenden Bereichen unseres Alltages vorkommt - nämlich in Bildung und Arbeit.

Zunächst aber will ich Ihnen wie gewünscht unseren Ersten Bericht von 2010 und im Anschluss dann unseren jüngsten Bericht vorstellen. Der Bericht zu „Mehrdimensionaler Diskriminierung“ wurde auf Grundlage von juristischen Expertisen erstellt und bereits 2011 dem Deutschen Bundestag vorgelegt. Aber seine Empfehlungen sind immer noch relevant.

Warum diese Schwerpunktsetzung? Und worum geht es bei „mehrdimensionaler Diskriminierung“? Die Persönlichkeit von Menschen setzt sich aus einer Vielzahl von tatsächlichen – oder bloß zugeschriebenen - Merkmalen zusammen. Also zum Beispiel dem Geschlecht, dem Alter, einer Religionszugehörigkeit oder der ethnischen Herkunft.

So vielfältig wie die Persönlichkeit eines Menschen ist, so vielfältig und facettenreich sind auch die Diskriminierungserfahrungen – und –Diskriminierungsrisiken! -, die ein Mensch machen kann. Es geht in vielen Fällen eben nicht um eine Diskriminierung allein wegen des Geschlechts, der ethnischen Herkunft oder einer Behinderung. Nein: Die Benachteiligungen entstehen aus dem Zusammenwirken dieser Gründe oder werden dadurch verstärkt.

Ich will Ihnen ein Beispiel nennen, mit dem wir häufig auch in unserer Beratungsarbeit zu tun haben: Muslimische Mädchen und Frauen, die ein Kopftuch tragen, sind in der Ausbildung, bei der Jobsuche und im Arbeitsverhältnis unverhältnismäßig häufig Diskriminierungen ausgesetzt. Nur ein Beispiel: Eine Umfrage unter Ausbildungsbetrieben 2011 ergab, dass knapp die Hälfte (!) aller Betriebe keine Auszubildenden mit Kopftuch einstellen wollen! Hier geht es ganz klar um eine mehrdimensionale Benachteiligung: Das Kopftuch ist Ausdruck einer religiösen Überzeugung, es wird aber nur von Frauen getragen. Es geht also um die Diskriminierungsmerkmale „Religion“ und „Geschlecht“, dazu in den meisten Fällen auch um das Merkmal der „ethnischen Herkunft“.

Warum ist das relevant? Die Benachteiligung entsteht hier erst durch die untrennbare Kombination dieser Diskriminierungsgründe. In anderen Fällen kann mehrdimensionale Diskriminierung verstärkend wirken, etwa wenn es um den beruflichen Aufstieg einer Frau mit Behinderung geht. Denn es gibt, wie Sie alle wissen, Vorurteile, was sowohl die Leistungsfähigkeit von Frauen als auch die von Menschen mit Behinderung betrifft.

Keine Frage, dass Menschen, die von mehrdimensionaler Diskriminierung betroffen sind, genauso geschützt werden müssen wie Menschen, die nur aufgrund eines Merkmals benachteiligt werden. Der Bericht kommt aber zu dem Ergebnis: Das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz bietet hier nicht genügend Schutz. Die dort in Paragraph 1 genannten sechs Diskriminierungskategorien - ethnische Herkunft, Religion oder Weltanschauung, Behinderung, Alter und sexuelle Identität - stehen quasi wie feste Säulen nebeneinander im Gesetz. Die Lebenswirklichkeit vieler Menschen bilden sie damit nicht oder nur unzureichend ab.

Immerhin haben wir, anders als andere EU-Mitgliedsstaaten, in Paragraph 4 des AGG eine Regelung, die sich auf mehrdimensionale Diskriminierung bezieht, also ihre Existenz anerkennt. Auf dem Papier nimmt Deutschland hier eine Vorreiterrolle ein. In der Rechtspraxis hat das bisher jedoch kaum Auswirkungen gehabt. Das hat auch damit zu tun, dass laut Gesetz Betroffene für jeden in Betracht kommenden Diskriminierungsgrund Indizien vortragen müssen. Eine Mehrfachdiskriminierung nachzuweisen, ist dadurch besonders schwierig.

Wir haben daher in unserem Ersten Bericht Konkretisierungen im Gesetzestext gefordert: So sollten zum Beispiel alle Textpassagen, in denen auf Benachteiligungen „wegen eines in Paragraph 1 genannten Grundes“ Bezug genommen wird, um die Formulierung erweitert werden: wegen eines oder mehrerer der in Paragraph 1 genannten Gründe. Auch in Hinblick auf die Entschädigung sollte eine Mehrfachdiskriminierung entsprechend stärker berücksichtigt und geahndet werden – bisher nehmen die Gerichte in der Regel nur einen Diskriminierungsgrund in den Blick. Auch hier bräuchte es eine gesetzliche Klarstellung.

Die Antidiskriminierungsstelle hat aus dem Bericht bereits Konsequenzen gezogen: Im Rahmen unserer „Offensive für eine diskriminierungsfreie Gesellschaft“ haben wir insgesamt zehn Netzwerke von Beratungsstellen gefördert, um die Zusammenarbeit bei solchen mehrdimensionalen Diskriminierungen zu verbessern und das Bewusstsein dafür zu schärfen. Denn auch Betroffene wie Beratende verkennen mehrdimensionale Diskriminierung oftmals. Unsere Mittel sind hier aber beschränkt und wir hoffen immer noch, dass die Länder diese Förderung selbst nachhaltig und dauerhaft übernehmen.

Meine Damen und Herren, soweit ein kurzer Rückblick auf unseren Ersten Bericht. Ausführlicher möchte ich Ihnen nun unseren Zweiten Bericht vorstellen. Unser jüngster Bericht, den wir im August 2013 vorgelegt haben, hat Diskriminierungen im Bildungsbereich und im Arbeitsleben zum Schwerpunkt. Beides sind zentrale Lebensbereiche, die erhebliche Risiken für Benachteiligungen bergen - aber auch große Chancen, wenn wir sie ergreifen. Der Bericht wurde unter Auswertung umfassender Gespräche mit Expertinnen und Experten, zwei wissenschaftlichen Expertisen sowie der Auswertungen von Beschwerde-fällen aus Beratungsstellen erstellt.

Eines lässt sich zunächst ganz klar feststellen: Diskriminierungen gibt es überall. Ob im Kindergarten oder bei der Benotung von Schülerinnen und Schülern, ob beim Übergang in die weiterführende Schule, die Hochschule oder später dann in der Berufsaus-bildung, um nur einige Beispiele zu nennen. Unser Bericht ergab zum Beispiel: Jeder vierte junge Mensch mit Migrationshintergrund fühlt sich an Schule und Universität diskriminiert.

Lassen Sie mich nun zunächst einen kleinen Einblick in die Lage im Bildungsbereich geben und welche Konsequenzen aus unserer Sicht daraus gezogen werden müssen: Diskriminierung beginnt bereits im Kindergarten. Schon hier werden Kinder oftmals getrennt, sie werden segregiert. Das betrifft einerseits Kinder mit Behinderung in speziellen Fördereinrichtungen. Nahezu ein Drittel werden immer noch in diesen Fördereinrichtungen betreut und nicht in inklusiven Kindergärten.

Es gibt aber auch eine strukturelle Segregation, wenn Kinder mit Migrationshintergrund oder sozial schwächerer Herkunft in homogenen Gruppen betreut werden. Das gefährdet die Teilhabechancen dieser Kinder. Denn nachweislich wirken sich heterogene und vielfältige Gruppen positiv auf die Bildungschancen und die soziale Entwicklung aus.

In den Schulen gehen Ausgrenzung und verhinderte Teilhabe unter Umständen weiter. Das betrifft einerseits Kinder mit Behinderung, denn die Inklusion ist ja längst nicht umgesetzt. Viele Eltern befinden sich in einem „Inklusionsdilemma“: Sie wollen zwar eine inklusive Beschulung, fürchten aber zugleich Nachteile, weil Inklusion vielerorts schlecht vorbereitet und umgesetzt wird.

Kinder mit Migrationshintergrund leiden unter anderen Diskriminierungsproblemen: Ihnen wird nach wie vor häufig eine mangelnde Leistungsfähigkeit zugeschrieben. Praktisch äußert sich das zum Beispiel daran, dass ihnen häufiger ein sonderpädagogischer Förderbedarf bescheinigt wird: Denn die Verfahren, um diesen Bedarf festzustellen, werden oftmals auch an mangelnden Deutschkenntnissen festgemacht.

Diskriminierung äußert sich auch in einer schlechteren Leistungsbewertung – Schulnoten sind eben nur scheinbar neutral. Es gibt Studien darüber, dass Lehrkräfte Kindern mit Migrationshintergrund oder sozial schwächerer Herkunft deutlich seltener eine Gymnasialempfehlung aussprechen – bei gleicher Leistung im Vergleich zu anderen Kindern.

Zugleich fehlt es im Umgang mit Diskriminierung auf dem Schulhof wie im Unterricht noch an Sensibilität: Das betrifft zum Beispiel die Tatsache, dass „schwul“ ein gängiges Schimpfwort auf dem Schulhof ist, um ein Beispiel zu nennen. Ein unterstützendes Umfeld finden Betroffene aber bei weitem nicht immer. Im Gegenteil: An die Antidiskriminierungsstelle werden immer wieder Fälle herangetragen, in denen Lehrpersonal Diskriminierung herunterspielt oder sogar selbst verursacht.

An der Universität setzt sich fort, wofür in der vorhergehenden Bildung der Grundstein gelegt wurde: Sie wissen, dass es in kaum einem anderen Land so schwer ist, als Kind aus einer Nicht-Akademikerfamilie erfolgreich ein Studium zu absolvieren. Aber auch die mangelnde Barrierefreiheit und die für Nicht-Muttersprachler teils unverständliche Bürokratie machen das Studieren schwer.

Insgesamt fehlt es in vielen Bereichen noch an rechtlich verankertem Schutz: Gerade im Bildungsbereich, wenn es um Schul- und Kindergartenkinder oder auch Studierende geht, bietet das AGG leider keine ausreichenden Hilfen an. Denn das AGG betrifft nur den privaten Bereich und die Arbeitnehmenden im Bildungssystem. Den Schulgesetzen der Länder wiederum mangelt es an einem umfassenden Schutz gegen Diskriminierung. Weder gibt es ausreichend ausdrückliche Verbote von Benachteiligungen, noch sind die Wege für eine Beschwerde und den Rechtsschutz klar definiert.

Unser Bericht kommt daher für den Bildungsbereich zu folgenden Empfehlungen: In den unterschiedlichen Bildungsinstitutionen müssen unabhängige und niedrigschwellige Beratungs- und Beschwerdesysteme eingerichtet werden. Es geht hier um rasche Hilfe durch professionelle und sensibilisierte Beratende, die Diskriminierungen ernst nehmen. Hier geht Niedersachsen mit einem nachahmenswerten Beispiel voran: Dort gibt es seit gut einem Jahr die erste landesweite Anlaufstelle für Diskriminierung in Schulen und in Tageseinrichtungen für Kinder.

Aber es wird nicht den gewünschten Erfolg haben, den Ausbau allein den Ländern zu überlassen. Mein Wunsch wäre es, wenn der Bund hier gemeinsam mit anderen Akteuren wie der Kultusministerkonferenz zu nachhaltigen Lösungen kommen könnte. Modellprojekte für Beschwerdestellenverfahren im Bildungssektor sollten erprobt werden.

Einen Punkt aus dem Bericht habe ich bisher nur angerissen: Die „soziale Herkunft“. Sie stellt einen zentralen Diskriminierungsgrund dar, was im Bereich der Bildung besonders deutlich wird. Einen gesetzlichen Schutz gibt es aber nicht, jedenfalls nicht über das AGG. Es fehlt bisher an Expertisen, wie und ob dieser Begriff sich überhaupt eignet, ins AGG aufgenommen zu werden. Aber: Den Begriff mindestens in den Kita-, Schul- und Hochschulgesetzen zu verankern, halten wir für außerordentlich wichtig. Einige Bundesländer wie Berlin, Brandenburg, Hessen und Nordrhein-Westfalen haben das bereits getan.

Was das AGG betrifft: Dringend zu diskutieren wäre aus unserer Sicht, wie das AGG insbesondere im Bildungsbereich auf das Öffentliche Recht ausgeweitet werden könnte. Denn: Benachteiligungen im Kindergarten, in der Schule und Hochschule werden zwar über Amtshaftungsansprüche erfasst. Diese Regelungen sind aber für Diskriminierungsfälle in diesem sensiblen Bereich viel zu sperrig. Ich würde es daher sehr begrüßen, wenn die Regelungen des AGG, mit konkreten Anspruchsnormen für Entschädigungen und Schadensersatz, auch für den öffentlichen Bereich – also vor allem im Bildungsbereich, anwendbar wären.

Das wäre sicherlich nicht nur für den Bildungsbereich, sondern auch für den Bereich der Arbeit wichtig. Auch hier will ich Ihnen einen kurzen Überblick über die Erkenntnisse des Berichts geben:

Risiken für Diskriminierungen bestehen auch hier überall: Im Berufsalltag, beim Übergang von der Ausbildung in den Beruf, bei der Aufnahme einer Arbeit wie auch beim beruflichen Aufstieg. Schon ein Blick auf die Arbeitsmarktstatistik gibt Hinweise darauf, dass bestimmte Menschen auf dem Arbeitsmarkt strukturell benachteiligt werden. Sie alle wissen vom „Gender Pay Gap“, der ja in Deutschland so groß ist wie in kaum einem anderen europäischen Land: Der durchschnittliche Bruttostunden-Verdienst von Frauen ist um 22 Prozent geringer als der von Männern.

Es gibt aber auch einen „Migration Pay Gap“ (11% zwischen ausländischen und deutschen Männern, 14,8% zwischen ausländischen Frauen und deutschen Frauen) sowie eine Lohnlücke zwischen Menschen mit und ohne Behinderung. Menschen mit Migrationshintergrund sind wesentlich häufiger in Bereichen mit unsicherer Entlohnung und Beschäftigung zu finden. Menschen mit Behinderung scheitern oft bereits am Zugang zum allgemeinen Arbeitsmarkt und arbeiten dann unterhalb ihrer Qualifikation oder in Werkstätten für behinderte Menschen.

Wie ich bereits erläutert habe, wirken sich Diskriminierungen in der Bildung auf den späteren beruflichen Werdegang aus. Wenn es um Ausbildung geht, ist das aber nur eine Begründung für die Tatsache, dass junge Menschen mit bestimmter sozialer Herkunft, einem bestimmten Migrationshintergrund, einer sichtbaren Religionszugehörigkeit oder eine Behinderung weniger Chancen auf einen Ausbildungsplatz haben.

Einen weiteren Grund nennt der Bericht: Sogenannte „Normalitätserwartungen“. Das heißt, viele Betriebe hegen die Vorstellung, Azubis müssten auf eine bestimmte Art und Weise „passen“. Oder anders gesagt, bestimmte Jugendliche seien weniger leistungsfähig oder könnten die Kundschaft „abschrecken“. Die Realität wird dabei oftmals zugunsten ungerechtfertigter Pauschalurteile übersehen.

Ähnlich verhält es sich bei der Vergabe von Arbeitsplätzen. Viele Arbeitgeber vermuten im Vorhinein Defizite, etwa Kosten durch Ausfallzeiten von behinderten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern oder jungen Müttern. Oder sie nehmen mangelnde Sprachkenntnisse an, nur weil ein Name nicht-deutsch klingt. Untersuchungen haben ergeben, dass die Wahrscheinlichkeit, zu einem Bewerbungsgespräch eingeladen zu werden, mit einem türkisch klingenden Namen um bis zu ein Viertel sinkt!

Beim Aufstieg geht es dann ähnlich weiter: Die „gläserne Decke“ besteht nicht nur für Frauen, sondern auch für Menschen mit Migrationshintergrund, mit Behinderung oder mit einer sichtbaren Religion, mitunter auch aus anderen Gründen, etwa des Alters oder der sexuellen Identität.

Was folgt hieraus? Auch im Bereich der Arbeitswelt braucht es bessere, bekanntere und niedrigschwellige Möglichkeiten, sich beraten zu lassen und sich zu beschweren – innerhalb wie außerhalb des Betriebs. Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber sind nach dem AGG verpflichtet, Beschwerdestellen einzurichten. Diese sind der Belegschaft aber häufig überhaupt nicht bekannt. Sie müssen daher regelmäßig über ihre Rechte und Ansprechpartner informiert werden.

Wichtig wäre es auch, wenn diese Stellen für alle AGG-Merkmale sensibilisiert sind und explizit auch eine Ansprechperson für das Thema der sexuellen Belästigung nennen. Denn Studien zeigen, dass eine hohe Zahl von Frauen am Arbeitsplatz sexuelle Belästigung erlebt. Die wenigsten aber bringen es zur Sprache. Die Betroffenen brauchen Ermutigung, Unterstützung und eine umfassende Information über ihre Rechte – und diese müssen auch angewandt werden.

Zusätzlich ist es wichtig, auch außerhalb der Betriebe eine kompetente Antidiskriminierungsberatung sicherzustellen – und nachhaltig zu finanzieren. Denn viele Beschäftigte vertrauen ihren innerbetrieblichen Stellen offenbar nicht genügend – leider mitunter zu Recht. Aber die bestehenden externen Beratungsstellen hangeln sich oftmals von Projektverlängerung zu Projektverlängerung, mit knappsten Ressourcen und immer am Rand ihrer Kapazitäten. Eine solide, dauerhaft gesicherte Finanzierung könnte vielen Betroffenen helfen!

Ein weiterer wichtiger Punkt: Die Lohntransparenz. Hilfreich wäre es, ein Verbot der Entgeltdiskriminierung klar im AGG zu verankern. Das geht aber nur, wenn im Vorfeld klare Kriterien für eine diskriminierungsfreie und geschlechtsneutrale Bewertung der Arbeit entwickelt werden. Es müsste dann ein fester Bestandteil der Tarifverhandlungen werden, die Entgeltstrukturen durch die Tarifvertragsparteien zu überprüfen. Mit den entsprechenden finanziellen und personellen Mitteln könnte die Antidiskriminierungsstelle die Tarifparteien beraten und im Streitfall schlichten.

Was wir immerhin jetzt schon tun können: Wir zertifizieren Unternehmen, die sich freiwillig auf Lohnungleichheit prüfen lassen. Dafür nutzen wir das Instrument eg-check.de, das auch die Ursachen für Lohnlücken aufdeckt. Unternehmen, die sich dieser Prüfung unterziehen, gehen mit gutem Beispiel voran. Bisher haben die Deutsche Telekom sowie die Landeshauptstadt München sowie die Messe Berlin sich dem Check mit unserer Unterstützung unterzogen.

Soweit zu unseren ersten beiden Berichten. Der dritte Bericht, der 2017 ansteht, soll sich in einem Schwerpunkt mit Diversity und Diskriminierungsrisiken im Bereich der Arbeitsverwaltung befassen. Dabei sollen mögliche Benachteiligungen durch Institutionen beleuchtet werden – etwa durch Arbeitsagenturen, Jobcenter, aber auch Integrationsämter und Ausländerbehörden, die Menschen beim Übergang in den Arbeitsmarkt unterstützen.

Wie Sie an diesem – kursorischen – Überblick sehen, gibt es viele Baustellen für die Antidiskriminierungspolitik. Wie wir einige davon angehen, habe ich kurz erläutert. Alle Berichte, so unterschiedlich sie in ihren Themen sind, machen aber eines deutlich. Über das Ausmaß und die Auswirkungen von Diskriminierung in Deutschland gibt es noch zu wenig Wissen, die Datenlücken sind riesig. Wir können mit den Berichten Schlaglichter werfen. Das ist ohne Zweifel wichtig und unverzichtbar. Aber es fehlt das Gesamtbild, es fehlt ein starkes Fundament für unsere Forschungsexpertisen.

Deshalb halten wir es für elementar, über die Berichte im Vier-Jahres-Turnus hinaus jedes Jahr Erhebungen zu Diskriminierung in Deutschland zu machen. Wir wollen ein „Diskriminierungs-Barometer“ entwickeln, das genaue Auskunft über Risiken und Strukturen von Benachteiligung gibt. Wir wollen Erfolge und auch Misserfolge messen können. Wir wollen genau wissen, wo Diskriminierung vorkommt und in welchem Ausmaß. Denn: Wir alle brauchen ein solides Fundament, um den Einsatz gegen Diskriminierung zielgenauer und besser zu machen!

Die Antidiskriminierungsstelle des Bundes wird für dieses wichtige politische Steuerungsinstrument in den nächsten Haushaltsverhandlungen nachdrücklich um Einstellung der erforderlichen Mittel werben. Jetzt aber stehen wir Ihnen gern zur Verfügung, um Ihre Fragen zu beantworten. Ich danke für Ihr Interesse und bin gespannt auf Ihre Anmerkungen!

Vielen Dank.