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Empfehlungen zur Änderung des Verfahrens zur Besetzung der Leitung

und der Stellung der Antidiskriminierungsstelle des Bundes in der Bundesverwaltung

Vorlage des Beirats der Antidiskriminierungsstelle des Bundes

I. Beschluss

Der Beirat beschließt folgende Empfehlungen:

Die Leitung der Antidiskriminierungsstelle des Bundes wird künftig auf Vorschlag der Bundesregierung durch den Deutschen Bundestag gewählt.

Sie wird ernannt und vereidigt durch den/die Bundespräsident*in.

Die Amtszeit beträgt 5 Jahre, eine einmalige Wiederwahl ist zulässig.

Die Wahlvoraussetzungen (Mindestqualifikationen in Gleichstellungspolitik und Antidiskriminierungsrecht) und die Amtsausgestaltung (Amtsbezüge, Altersversorgung) sind im AGG genauer zu regeln. Vertragliche Zusatzregelungen bleiben weiter zulässig.

Die Antidiskriminierungsstelle des Bundes soll künftig über eine Änderung des AGG als oberste Bundesbehörde errichtet werden. Die Leitung der Antidiskriminierungsstelle des Bundes soll die Rechtsstellung eines/einer Bundesbeauftragten erhalten.

II. Begründung

Folgende Erwägungen liegen dem Beschluss des Beirats zugrunde:

1. Besetzungsverfahren und Status der Leitung der Antidiskriminierungsstelle des Bundes (§ 26 AGG)

1.1. Bisherige Regelung

Die Bundesregierung schlägt eine Person vor. Der Vorschlag wird durch das BMFSFJ vorbereitet, in welchem Verfahren (Ausschreibung, Stellenanforderungen, Bewerbungsvoraussetzungen) ist ungeregelt.

Faktisch gehen Interessenbekundungen und förmliche Bewerbungen an das BMFSFJ, da durch die Ernennung der/des Bundesminister*in für Familie, Senioren, Frauen und Jugend die Verantwortlichkeit des Verfahrens beim BMFSFJ liegt. Dieses trifft eine Auswahl, für die Art. 33 Abs. 2 GG gilt (OVG Berlin-Brandenburg 15.12.2009, allg. Ansicht).

Auch die Gleichstellungsbeauftragte des BMFSFJ ist zu beteiligen, sogar wenn auch sie sich parallel auf diese Stelle beworben hat (VG Berlin 27.04.2020, aber unterste Instanz, also nicht unbedingt das letzte Wort zum Problem).

Der/die Bundesminister*in für Familie, Senioren, Frauen und Jugend ernennt die Leitung und beruft sie in ein öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis. Eine Vereidigung ist nicht vorgesehen.

1.2. Probleme

Die direkte demokratische Anbindung/Legitimation der Leitung der Antidiskriminierungsstelle des Bundes an bzw. durch den Deutschen Bundestag als demokratisch gewähltem Parlament fehlt. Dass eine Bundesministerin auf Vorschlag des Kabinetts, dem sie selber angehört, ernennt, hat zahlreiche Verfahrensfragen zur Folge, die auch in den nachvollziehbaren Konkurrentenstreitigkeiten widersprüchlich beantwortet wurden (siehe VG Berlin Beschluss vom 08.02.2019; OVG Berlin-Brandenburg Urteil vom 15.12.2009).

Alle anderen öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnisse auf der Ebene der Exekutiven des Bundes werden durch den/die Bundespräsidenten*in begründet. Nur die Leitung der Antidiskriminierungsstelle des Bundes bildet hier ohne nachvollziehbare Gründe eine Ausnahme.

Der vertraglich zugesicherte Status der Leitung, Vergütung und Altersvorsorge können aufgrund mangelnder Regelungen im AGG von Person zu Person wechseln und sehr ungleich ggf. den politischen Gegebenheiten angepasst ausfallen.

Die Amtszeit ist durch die Anbindung an die laufende Legislaturperiode mit weniger als 4 Jahren relativ kurz.

Die EU-Kommission (Empfehlung 2018/951 vom 22.06.2018 zu Standards für Gleichstellungsstellen) sowie die European Commission against Racism and Intolerance (ECRI-Bericht über Deutschland vom 10.12.2019) empfehlen im Wesentlichen mehr Unabhängigkeit der Gleichbehandlungsstellen.

1.3. Lösungsvorschlag

Die Auswahl und Arbeit der Leitung der Antidiskriminierungsstelle des Bundes müsste stärker politisch-demokratisch legitimiert, die Antidiskriminierungsstelle des Bundes selbst unabhängiger (vom BMFSFJ) werden.

Eine umfassende und zudem stabile Verbesserung für die Leitung der Antidiskriminierungsstelle des Bundes – und dem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis Rechnung tragend – wäre eine Ausgestaltung als Wahlamt.

Beispiel 1. Bundesbeauftragte*r für Datenschutz und Informationsfreiheit (§ 11 BDSG):

Wahlvorschlag der Bundesregierung,
Wahl durch den Deutschen Bundestag,
Ernennung durch den/die Bundespräsident*in mit Vereidigung,
Amtszeit 5 Jahre mit einmaliger Wiederwahl.

Beispiel 2. Bundesbeauftragte*r für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen DDR
(§ 35 StUG):

Wahlvorschlag der Bundesregierung,
Wahl durch den Deutschen Bundestag,
Ernennung durch den/die Bundespräsident*in,
Eid vor dem/der Leiter*in der für Kultur und Medien zuständigen obersten Bundesbehörde,
Amtszeit 5 Jahre mit einmaliger Wiederwahl.

Beispiel 3. Wehrbeauftragte*r des Bundestages (§§ 13 – 15 WBeauftrG):

Wahlvorschlag durch den Verteidigungsausschuss, eine Fraktion oder Abgeordnete in Fraktionsstärke des Deutschen Bundestages,
Wahl durch den Deutschen Bundestag,
Ernennung durch den/die Präsident*in des Deutschen Bundestages,
Vereidigung vor dem Deutschen Bundestag,
Amtszeit 5 Jahre mit Wiederwahl.

2. Stellung der Antidiskriminierungsstelle des Bundes im Behördengefüge

2.1. Bisherige Konstruktion (§§ 25 – 27 AGG)

Die Antidiskriminierungsstelle des Bundes ist bisher ein – separierter – Teil des BMFSFJ. Sie ist keine eigenständige oberste Bundesbehörde, sondern eine selbständige, fachlich unabhängig arbeitende Organisationseinheit des BMFSFJ. Die im Gesetzgebungsverfahren 2005 und in mancher Kommentarliteratur anklingende Annahme, es werde mit der Antidiskriminierungsstelle des Bundes eine neue Bundesbehörde geschaffen, finden im Text des AGG keine Stütze.

Die Antidiskriminierungsstelle des Bundes hat keinen eigenen Einzelplan im Bundeshaushalt und kann ihren Etat nicht selbst vor dem Deutschen Bundestag verteidigen. Ihre Mittel sind lediglich separat in einem eigenen Kapitel im Einzelplan des BMFSFJ ausgewiesen.

Auch Personalbefugnisse fehlen der Antidiskriminierungsstelle des Bundes, die Leitung ist keine Behördenleitung. Daher können der Leitung der Antidiskriminierungsstelle des Bundes auch keine Dienstherrn-Befugnisse übertragen werden. Somit kann Sie keine Arbeitsverträge schließen bzw. Beamte ernennen oder befördern und keine Prozesse führen.

Das Ministerium ist Dienstvorgesetzter gegenüber der Antidiskriminierungsstelle des Bundes und übt die Rechtsaufsicht über sie aus. Lediglich die eigentliche fachliche Arbeit im Antidiskriminierungs- und Gleichstellungsbereich erfolgt unabhängig.

Wegen der Konstruktion als bloßem Teil einer obersten Bundesbehörde bestehen innerhalb der Bundesregierung keine Beteiligungsbefugnisse. Mangels Status besteht innerhalb der Bundesregierung keine Pflicht zur Beteiligung der Antidiskriminierungsstelle des Bundes in antidiskriminierungsspezifischen Themen.

Damit ist allerdings den EU-rechtlichen Vorgaben Genüge getan, weil diese keine völlig unabhängige Antidiskriminierungsstelle erfordern.

2.2. Probleme

Die fehlende Unabhängigkeit in den Bereichen Personal und Haushalt beschränkt mittelbar dennoch die EU-rechtlich geforderte fachliche Unabhängigkeit der Antidiskriminierungsstelle des Bundes. Auch für die in der Antidiskriminierungsstelle des Bundes Beschäftigten hat diese unselbständige Selbständigkeit Nachteile.

Die gesamte Expertise der Antidiskriminierungsstelle des Bundes geht im politischen Meinungsbildungsprozess unter, da es keine Beteiligungspflichten innerhalb der Bundesregierung gibt.
Im Gegensatz zu Beauftragten der Bundesregierung oder Bundesbeauftragten fehlt der Leitung der Antidiskriminierungsstelle des Bundes zudem ein eigenes Zutrittsrecht zum Bundestag und die Möglichkeit, von ihm gehört zu werden.

Aufgrund der fehlenden Ressorthoheit kann die Antidiskriminierungsstelle des Bundes ihre benötigten Personal- und Sachmittel im Haushaltsaufstellungsverfahren nicht selbst rechtfertigen.

2.3. Lösungsvorschlag

Völlige Unabhängigkeit ist nur über den Weg einer obersten Bundesbehörde erreichbar. Eine Errichtung der Antidiskriminierungsstelle des Bundes als oberste Bundesbehörde (analog Bundesbeauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit nach § 8 BDSG) würde sämtliche der oben genannten Probleme lösen.

Die Antidiskriminierungsstelle des Bundes hätte dann eine eigene Ressorthoheit mit eigenem Einzelplan, eigenem Personal, eigener Prozessführungsbefugnis.

Verbunden mit dem Status eines/einer Beauftragten bestünde für den Deutschen Bundestag jederzeit die Möglichkeit sich über die Diskriminierungslage in Deutschland unterrichten zu lassen (Art. 43 GG).

Darüber hinaus müsste die Antidiskriminierungsstelle des Bundes dann bei Verabschiedung von Vorhaben/Gesetzesvorlagen der Bundesregierung, die das Thema Antidiskriminierung direkt oder indirekt behandeln, vorab beteiligt werden.

III. Abstimmungsergebnis

Der Beschluss wurde auf Grundlage der Befassung in der Beiratssitzung vom 24. August 2020 nach dem schriftlichen Umlaufverfahren in der Beiratssitzung am 24. März 2021 mit einem Änderungsantrag durch die Mehrheit der Stimmen von 14 Beiratsmitgliedern angenommen und verabschiedet.

Es gab eine Enthaltung und eine Gegenstimme.

Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände gab als abweichendes Votum zu Protokoll:
Da die Antidiskriminierungsstelle des Bundes über regelmäßige Vorlagen der Empfehlungen und Berichte an den Bundestag ausreichend Gehör findet, ist ein Zutritts- und Anhörungsrecht der Antidiskriminierungsstelle des Bundes vor dem Deutschen Bundestag sowie eine Beteiligung bei der Verabschiedung von Vorhaben bzw. Gesetzesvorlagen der Bundesregierung, die das Thema Antidiskriminierung direkt oder indirekt behandeln, nicht notwendig. Den Antrag der Grünen weisen wir hinsichtlich der darin geforderten Verschärfungen des AGG, dem umfassenden Verbandsklagerecht und den verlängerten Klagefristen zurück.“

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